Il D.M. 20/07/04 del ministero delle Attività produttive e il ministero della Tutela dell’ambiente e del territorio ha introdotto un sistema innovativo in tema di promozione dell’efficienza e del risparmio energetico, basato sullo scambio di titoli commercializzabili: i certificati bianchi, emessi dal Gestore del Mercato Elettrico, a favore dei distributori di energia elettrica, con l’intento di certificare la riduzione dei consumi derivante da interventi e progetti finalizzati a ottimizzare l’efficienza energetica.
Certificati bianchi, cosa sono e quando sono stati introdotti
Il meccanismo dei certificati bianchi, entrato in vigore nel 2005, è il principale strumento di promozione dell’efficienza energetica in Italia. Come afferma il GSE (Gestore dei Servizi Energetici), i certificati bianchi sono titoli negoziabili che certificano il conseguimento di risparmi negli usi finali di energia attraverso interventi e progetti di incremento dell’efficienza energetica. Un certificato equivale al risparmio di una Tonnellata Equivalente di Petrolio (TEP).
Definiti anche Titoli di Efficienza Energetica (TEE), i certificati bianchi sono il principale meccanismo di incentivazione dell’efficienza energetica nel settore industriale, delle infrastrutture a rete, dei servizi e dei trasporti, ma riguardano anche interventi realizzati nel settore civile e misure comportamentali. Il GSE riconosce un certificato per ogni TEP di risparmio conseguito grazie alla realizzazione dell’intervento di efficienza energetica. Su indicazione del Gestore stesso, i certificati vengono in seguito emessi dal Gestore dei Mercati Energetici (GME) su appositi conti. I certificati possono essere scambiati e valorizzati sulla piattaforma di mercato gestita dal GME o attraverso contrattazioni bilaterali. A tal fine, tutti i soggetti ammessi al meccanismo sono inseriti nel Registro Elettronico dei titoli di efficienza energetica del GME. Il valore economico dei titoli è definito nelle sessioni di scambio sul mercato.
Certificati bianchi, i diversi tipi di titoli
Il principale scopo che il legislatore ha inteso perseguire è stato quello di combinare il conseguimento di obiettivi quantitativi certi e prefissati – tipico degli interventi di regolazione di tipo amministrativo – con il vantaggio dell’efficienza economica attraverso il ricorso a strumenti di mercato. I risparmi conseguiti annualmente attraverso la realizzazione dei progetti per l’efficienza energetica vengono sottoposti a un processo di verifica e certificazione effettuato dall’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG) e si concretizzano in titoli scambiabili sul mercato emessi dal GME a favore di distributori o di altri soggetti accreditati dall’AEEG.
Essi possono distinguersi in titoli di tipo I, II, III, a seconda che, attestino rispettivamente il conseguimento di risparmi di energia primaria ottenuti attraverso una riduzione dei consumi di energia elettrica (tipo I), ovvero mediante una riduzione di gas naturale (tipo II), oppure attraverso una riduzione dei consumi di altri combustibili fossili (tipo III). I titoli presentati dal distributore per attestare il rispetto dell’obiettivo assegnato vengono annualmente ritirati e annullati dall’AEGG; eventuali titoli in eccesso posseduti dal distributore, rispetto a quelli dovuti, possono essere trattenuti ai fini della successiva utilizzazione (“bancabilità” dei titoli).
Nel caso in cui i titoli presentati non siano sufficienti ad attestare il raggiungimento dell’obbligo, i distributori inadempienti sono soggetti a una sanzione stabilita dall’AEEG, il cui ammontare non viene prefissato ma è “proporzionale e comunque superiore al costo per effettuare gli interventi necessari a compensare le inadempienze e, comunque, superiori all’entità degli investimenti” (AEEG, 2011). Anche un meccanismo così innovativo mostra però delle criticità: la debolezza degli interventi attuati, caratterizzati da tecniche innovative solo per il breve periodo e quindi non destinate ad eco-innovazioni tecnologiche radicali; la mancanza di un data base pubblico dove ricercare i criteri di valutazione applicati, in modo tale da rendere generalizzabile e fruibile a tutti un modello già implementato ed approvato.
Il meccanismo di certificazione italiano è stato il primo esempio al mondo dell’introduzione di uno strumento di mercato per la promozione dell’efficienza energetica negli usi finali. Nel corso degli anni, la struttura del sistema e della relativa regolazione attuativa sono stati oggetto di studi e analisi da parte della Commissione Europea, dell’Agenzia Internazionale per l’Energia e di un numero crescente di Paesi, tra i quali Stati Uniti, Australia e Giappone.
La Francia ha introdotto un sistema simile a quello italiano, sebbene diverso per ambito di applicazione e regolazione degli scambi (che sono solo bilaterali). Nel Regno Unito sono in vigore da diversi anni obblighi di risparmio energetico sulle società di vendita di energia elettrica e di gas naturale, nel quale gli scambi bilaterali devono essere preventivamente autorizzati dal regolatore. Più di recente, un sistema di certificati bianchi è stato introdotto in Polonia.
Le direttive per i soggetti obbligati
Nella formulazione del sistema dei certificati bianchi sono previsti obblighi di risparmio di energia primaria per i cosiddetti “soggetti obbligati”, ovvero per i distributori di energia elettrica e gas naturale con più di 50mila clienti finali, e attribuisce, per ogni anno, obiettivi da raggiungere. Per quanto riguarda le azioni che i soggetti obbligati devono compiere per adempiere in maniera soddisfacente al raggiungimento della soglia fissata, sono previste due modalità: i soggetti obbligati possono realizzare direttamente i progetti di efficienza energetica ammessi al meccanismo; oppure possono provvedere all’obbligo acquistando i titoli dagli altri soggetti ammessi al meccanismo. Per ogni anno d’obbligo, dal 2017 al 2020, sono stati fissati gli obiettivi di risparmio che i distributori devono raggiungere attraverso interventi di efficienza energetica:
- 2017: 7,14 milioni di TEP
- 2018: 8,32 milioni di TEP
- 2019: 9,71 milioni di TEP
- 2020: 11,19 milioni di TEP
Gli obiettivi includono gli interventi associati al rilascio dei certificati bianchi spettanti all’energia da cogenerazione ad alto rendimento (CAR), gli interventi che continuano a generare risparmi anche dopo la conclusione del periodo di vita utile e gli interventi di efficientamento. La cogenerazione è la produzione combinata, in un unico processo, di energia elettrica/meccanica e calore: il GSE riconosce il funzionamento CAR per le unità di cogenerazione che lo richiedono svolgendo un’attività di verifica e controllo per determinare il numero di TEE cui hanno diritto. Oltre ai distributori di energia, possono partecipare al meccanismo anche altri soggetti volontari, comunemente le società di servizi energetici (ESCO) o le società che abbiano nominato un esperto in gestione dell’energia (EGE) certificato. I soggetti volontari sono tutti gli operatori che liberamente scelgono di realizzare interventi di riduzione dei consumi negli usi finali di energia, e a cui vengono corrisposti i certificati bianchi di cui hanno diritto.
Certificati bianchi e altri incentivi
I certificati bianchi non possono essere cumulati con altri incentivi a carico delle tariffe dell’energia elettrica e del gas e con altri incentivi statali destinati ai medesimi progetti. Nel rispetto delle norme operative e nei limiti previsti e consentiti dalla normativa europea, i certificati bianchi possono essere invece cumulabili con finanziamenti previsti a livello locale, regionale e comunitario, come i POR FESR erogati dalle regioni, e che prevedono l’accesso a fondi di garanzia e fondi di rotazione, a contributi in conto interesse, a detassazione del reddito d’impresa riguardante l’acquisto di macchinari e attrezzature. In questo ultimo caso il numero dei titoli spettanti è ridotto del 50%.
Quanto valgono i certificati bianchi
Quanto valgono i certificati bianchi? Ogni titolo ha un determinato valore: per anni è stato 100-110 euro/TEP, mentre nel 2018 (ultimo ufficialmente registrato, secondo specifico rapporto GSE) il prezzo medio sul mercato organizzato ha registrato un +14% superando i 303 euro/TEP, poiché si erano registrate oscillazioni tra i 450 euro/TEP e 260 euro/TEP all’inizio del nuovo anno d’obbligo. Le fluttuazioni di prezzo, afferma il GSE, sono state influenzate anche da molte dinamiche che appartengono a un quadro normativo e regolatorio in evoluzione: in primo luogo, si riscontrano modifiche nella definizione degli obiettivi nazionali del MISE di risparmio energetico 2017-2020; in secondo luogo, ARERA, con la deliberazione 487/2018/R/efr, ha aggiornato i criteri per determinare il contributo tariffario riconosciuto ai distributori, il quale ora deve far riferimento anche ai prezzi registrati nella contrattazione bilaterale e fissandone un limite superiore pari a 250 euro/TEP.
Secondo il rapporto annuale “Certificati bianchi 2019”, a cura del GSE, i titoli di efficienza energetica (TEE) rilasciati nel 2019, ai sensi del DM del 28 dicembre 2012 e del DM dell’11 gennaio 2017, sono 2.907.695: è stata registrata una flessione di circa il 24% rispetto ai titoli riconosciuti nel 2018. Il volume del TEE riconosciuti relativamente ai nuovi progetti, vale a dire alle nuove richieste di certificazioni dei risparmi per le quali non erano stati riconosciuti titoli negli anni precedenti, è pari a 76.217 TEE.
In particolare, per i nuovi progetti (prime richieste a consuntivo) RC, sono stati rilasciati 1.306 TEE; per le rendicontazioni consuntivo (RCV-C) ne sono stati rilasciati 74.515. I risparmi di energia primaria certificati nel 2019 sono pari a 957.091 TEP. In particolare, ai sensi del DM 28 dicembre 2012, il 58% dei TEE riconosciuti per l’anno 2019 si riferisce a progetti di efficienza energetica realizzati nel settore industriale, il 31% nel settore civile, il 5% da interventi relativi all’illuminazione e il 6% da interventi relativi al settore reti e trasporti.
Si sottolinea che né la legge di Bilancio 2020 né il recente “Decreto Crescita” hanno modificato la condizione definita dal decreto dell’11 gennaio 2017, il quale elimina la possibilità di ottenere titoli di efficienza energetica per incentivare impianti fotovoltaici di piccola taglia, ovvero di potenza inferiore ai 20 kW: il meccanismo dei certificati bianchi rimane quindi uno strumento destinato a supportare gli interventi di efficientamento energetico.
Nella condizione di emergenza attuale dovuta al Covid-19, il GSE, in concerto con il ministero dello Sviluppo Economico, ha elencato i procedimenti e i relativi adempimenti prorogati: tra le proroghe più importanti:
- slittamento dal 31 marzo al 22 maggio 2020 dei termini per la presentazione delle richieste per la cogenerazione ad alto rendimento (CAR) e per i certificati bianchi CAR;
- proroga al 22 maggio 2020 la data di pubblicazione del bando (previsto dalla legge di bilancio 2020) relativo all’incentivazione degli impianti di biogas, realizzati da imprenditori agricoli ed entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2007;
- specifiche proroghe per la presentazione di documentazione da parte degli operatori, relativa ai vari decreti incentivanti per le rinnovabili elettriche, al conto termico e al biometano.
Infine, vi è da aggiungere che, al di là delle buone intenzioni del legislatore, i certificati bianchi si sono rivelati uno strumento che è stato abusato. Il GSE, infatti, ha effettuato 14.400 verifiche a RVC standard (Richieste di Verifica e Certificazione dei risparmi) nel triennio 2017-2019: alla data del 25 settembre 2019 i controlli conclusi sono stati 10.600 e il 95% ha comportato la revoca degli incentivi, per un controvalore di circa 600 milioni di euro.
